【规划年会】专题会议｜段进：管理导向的城市设计技术方法思考

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编者按：

9月24日，2016中国城市规划年会在沈阳市召开。本届年会的主题为“规划60年：成就与挑战”。中国城市规划学会常务理事、城市设计学术委员会副主任委员，东南大学建筑学院教授段进受邀在“机遇·使命·挑战”专题论坛上作题为《管理导向的城市设计技术方法思考》的主题报告。

中国城市规划学会常务理事、城市设计学术委员会副主任委员，东南大学建筑学院教授 段进

今天我要和大家讨论的是《管理导向的城市设计技术方法思考》，这是东南大学和中规院共同合作研究的成果，在《城市设计管理办法》指导下做的城市设计技术管理研究工作，下面跟大家就几个方面做个交流：首先，为什么要进行城市设计管控；第二，城市设计实施中存在的问题；第三，各省市城市设计技术管理现状；第四，管控型城市设计技术方法思考。

一. 为什么要进行城市设计管控

首先提一个问题，城市设计仅仅是设计创作吗？现在还有很多人认为主要是设计创作，可以就这个方面来讨论一下。

把建筑设计和城市设计做个对比，我们认为，在研究对象、价值取向和成果形式方面都是有区别的。城市设计所研究的对象比建筑设计的范围要大得多，而且它主要是关注城市的公共空间部分，服务的对象主要是城市和市民，而建筑设计和城市设计是有区别的。在价值取向方面同样也有差别，城市设计是要为城市和市民争取最大的利益，说得比较高尚一点，城市设计工作是市民、公共利益的维护者和争取者。再有一个，就是成果形式，这点是非常重要的，黄艳副部长曾在报告中讲到，城市规划是一种公共政策。我们认为，城市设计既然是城市规划当中非常有机的组成部分，贯穿于城市规划的始终，那么，城市设计最后的成果形式，自然是政策和导则，而不是完全像设计方案一样提供一个设计的图纸。城市设计所提供的产品是政策导向。如果是纯设计创作，仅仅需要提供一个产品的图纸，我们在这些方面实质上是有些区别的。那么，国外的发展是什么样呢？我们可以从Barnett的话中可以感到，城市设计不单是设计创作。

“城市设计不是设计建筑”，它的使命在于为城市建设提供起码的准则而不是最高期望——“不在于保证最好的设计，而在于保障不产生最坏的设计”。

 “一个良好的城市设计并非设计者笔下浪漫花哨的图标模型，而是一连串的城市行政过程，城市形体必须通过这个连续的过程来塑造。”

——Jonathan Barnett

二. 城市设计实施中存在的问题

 中国大、中城市所做的城市设计非常多，我们为了配合这次技术管理基本规定的编写，做了一些调查研究工作。大家可以看这张图片：

整个常州市，画绿颜色、被覆盖的表示已做过城市设计，面积实际是很广的，十年来，政府委托的有100多项城市设计。然后，再看看红颜色的部分，深的表示多次覆盖，越深的表现覆盖的次数越多。这就说明，城市设计不是这次中央工作会议以后才开始做的工作，而是我们已经开展了很长时间。但是，经过评估以后，我们就会发现一些问题，一百多项城市设计中，到底有多少城市设计发挥了作用？城市设计是因为什么发挥了作用？我们做了一个详细的评估。在整个过程当中，和法规没有衔接的有24%，已经衔接未实施的有38%，已衔接已实施的有38%。

关于存在的问题，包括编制目的、项目类型、编制主体、编制时序、面积大小等。面积统计下来，好像是1.5平方公里左右的城市设计做的比较多。另外，就是区域位置，要放在一些比较重要的区域。

城市设计受到广泛重视，实施途径亟待明确。经过全国广泛研究以后，我们认为由于城市设计与法定规划的关系在城市规划建设中缺乏明确界定，在实践中常暴露出两类典型问题：

一是在建设开发过程中，用城市设计随意取代法定规划，干扰了法定规划的秩序，造成规划管理工作的混乱；二是城市设计与法定规划缺乏有效衔接，造成城市设计成果在城市建设中难以贯彻和实施。按道理说，这两个是不统一的，但事实上，很多城市说，做了一个概念城市的规划，就把某一个法定的规划突破了，所以就造成了两方面的问题，甚至于原来城市规划的体系都受到了现在各种各类城市设计的冲击。

如果从技术方面上来说，我们觉得可能要解决以下几个方面的问题：第一，与法定规划的衔接：总规、控规；第二，城市设计的技术方法中的层次、类型、要素、内容等方面是不是要有一个基本的规定；第三，城市设计的保障机制，包括公众参与、土地出让条件、评估等等，这些是不是要进行规范化，这就是我们在城市设计的实施中存在的问题。

三. 各省市城市设计技术管理现状

针对这些问题是不是各个地方已经有了一些探索？确确实实是这样的，我们看一下这张中国地图：

画上被填充颜色的地方都是有实施导则或者编制管理办法的，可以看到，各自针对当时要解决的问题编制了办法，但是经过我们的总结和调研以后，发现还是存在一些普遍性的基本问题。包括以下三个方面：

一是关键内容缺项。缺少城市设计的重要内容，如公共空间、城市天际线、重点控制区划定等，削弱了城市设计的系统性作用。我想在座的很多人都是做城市设计的，但仍不知道这个城市设计不同的地方该做什么，也不知道该做到什么深度。黄艳副部长也曾提到了一个说法，我很有感触，她说我们也要防止过度的消费城市设计，这个话后面的意思，就是讲我们不要花很多的钱去做一些没有用的城市设计，我非常同意她的观点，但是要怎样才能够做得有用？得有一个基本的要求，如果什么都是不清楚的，还会做出来像我刚才调研的那样，就会做出来50%以上的城市设计是没有用的。

二是成果泛化，面面俱到。以往不管是做城市层面的，还是做区域层面的，还是做具体的地段层面的，要求都是一样的，甚至于有的叫做总体层面的设计，却要把一个完整的城市中一栋栋建筑全部画出来，我觉得这完全不是城市设计的思路。

三是层次混乱。各层级城市设计要素并置，“眉毛胡子一把抓”，导致成果的系统性与可操作性不足。

四. 管控型城市设计技术方法思考

在研究过程中我们收到很多方面的反馈，主要有两个方面的担心：第一，城市设计法定化管控会不会打乱原有规划体系或发生矛盾？第二，城市设计技术管理的基本规定会不会把城市设计的灵活性全部卡死？这就是我们在这次研究中主要解决的问题或者说是主要防止发生的问题。

为什么叫管控型城市设计？实际上在开始研究的时候，我们一直在纠结，花了很多的时间，我们会不会真的把城市设计卡死了、让建筑、景观等设计方案没有创造性了呢？但是，前面说的很清楚，这是管控型的城市设计，也就是说，讨论的是对接法律法规规划体系，明确城市设计的法定实施途径，而不是说城市设计本身的设计与创作问题。为了把一个城市发展成一个更好的形态或者具有活力的地区，这些确确实实也存在设计创意的问题，但是还需要进入到管控发挥作用。现在进入管控型城市设计需达成一个共识，就是需要有一个技术方法、有一个体系。这个技术方法和体系应该注意一些什么呢？

一是针对性。以中国和国外的城市设计为例，国外现在的发展阶段和我们的阶段不同，国外现在主张完全公众参与，甚至于共同塑造，他们会做的非常细，强调平等，强调权利，强调利益关系。但是我们国内现在所面临的情况，是政府认为整个城市当中风貌千篇一律、环境品质不好的当前现实问题，从工作的角度要求全国开展城市设计。全国开展城市设计，一定要有一个基本的要求，否则就会出现混乱，所以针对性很重要；

二是合法性。这就是说我们不想打乱原来的城乡规划体系，所以我们想跟城乡规划体系能够有层次的衔接；

三是系统性。我们经常会说城市设计是贯穿于规划全过程的，这一点大家已经形成共识了，是不是应该分层次？是不是应该有重点、非重点。我们经过这么长时间的讨论，就这几句话已经达到了目前的共识，如果这几点都达不成共识，那就没办法往下做了；

四是规范性。它不是要把设计创作规范了，而是把哪些能够跟法律法规衔接、怎么衔接的这个事情进行规范，不是满足了管控型的城市设计就能做出最好的形态或者最好的城市设计，但是我们所要做的是保证它不出现最坏，这个就是要编技术管理规定的作用。所以，不要认为，我按照这个做了就可以，不是的，我们把重点地区划出来，并没有说重点地区什么样，而是把重点地区划出来，告诉大家，这些区段在城市当中很重要，它需要做城市设计，在做城市设计的时候，还要让好多单位来发挥作用，共同把这个事情做好，鼓励创新、鼓励做出最好的设计，这就是管控与设计创作相互之间的逻辑关系；

五是可操作性。与规划管理制度和管理方法相衔接，注重城市设计成果的可操作性。

因此，我们提出了城市设计分层次管控编制要求。在城市设计工作中，应该照顾到各种类型情况不同，同时也要照顾到各地的需求不同，所以提出了分层次的编制要求，不能眉毛胡子一把抓。另一方面，也要照顾到有些地方可能不是需要一个非常完整的，或者说有些地方就是针对某一些特殊问题的需求，我们也提出来了分区域和分要素的方法，这就是我们的最新进展。城市设计分层次管控的要求分成这么几个层次：

一是总体城市设计。它是与城市总体规划相对应的；

二是区段城市设计。也就是我们所说的片区、地段城市设计。主要分为两个内容，一个是重点区段，一个是非重点区段。那么，这个重点区段和非重点区段从哪里来？重点区段是在总体阶段的时候就要划定，因为在总体阶段的时候才能知道哪个地方是最重要的、哪个地方应该发挥什么作用。所以，在总体阶段划定重点地区和非重点地区，到了这个区段城市设计阶段进行控规阶段的衔接；

三是地块城市设计。主要是针对城市、镇当中，具体要实施的地块编制，它是重点地区也好，非重点地区也好，有一个地块需要出让了，很多意向都比较清楚了，怎么能够出让土地或者怎么能够在管理当中更加精细化的管理，而编制出来的城市设计。所以，这个城市设计非常清楚，它是不能违背区段城市设计和总体城市设计要求的。地块城市设计应该是更加精细化、更加现实，但是不能违背上层次的要求。今天上午住房和城乡建设部规划司城市设计处处长汪科一直在讲，我们做政府工作，必须要全覆盖，不能留空白，不然的话就有部分城市设计工作没办法解释。所以，通过这几个层次划分以后，层次设计从地域上就全覆盖了。我们还有没有涉及到的，比如说做灯具设计、雕塑系统设计、招牌系统设计，或者我们做一个沿水岸的景观设计，或者我们针对一个城市的某一条城市路线的设计，这些我们在实践过程当中都碰到过，这个又怎么办呢？所以，我们把这部分叫做专项城市设计，严格意义讲，专项城市设计的要求应该通过我们所提供的法律法规的层次进入管理的，因为各个阶段做各个阶段的工作。事实上，为什么要做城市设计？城市设计是针对空间，去做更加系统的、整体的筹划，如果都是这种专项城市设计，大家都自己去实施，大家都知道，在空间上说不定又有矛盾，所以，这一点大家要清楚。但是，从内容上来说，通过我们这么划分以后，可以全覆盖了，把这种技术之间的关系就全部厘清了。

就分区域管控而言，城市地块之间的不同要求还是有区别的，比如历史城区跟一般区域、工业区域是不一样的，还有一些重点改造地区、重要街道、滨水、沿山等等。再有，就是城市设计分要素管控，实际上要素也是可以单方面来做的，就是刚才讲的专项城市设计。这种要素，从技术方法考虑，我们也可以提出一些基本要求来解决这些问题的。

《城市设计技术管理基本规定》的讨论稿，主要分为：总则、术语、基本规定、编制要求，实际上编制要求是总的要求，下面两个分类是为了更好地、针对性地做好工作，也就是重点地区技术要点和关键要素技术要点，最后对成果提出要求，这些要求提出来以后，便于和法律法规衔接。

中国城市规划年会

“中国城市规划年会”是我国城市规划行业影响力最大、学术水平最高、参与性最强的学术峰会和行业性盛会，是城市规划领域最重要的学术创新交流平台，每年举办一次。中国城市规划学会先后在全国多个城市举办了23届年会。主办单位根据城市发展和城市规划领域的需求，确定年会的主题，系统交流全国及各地在城市规划研究、规划管理、规划设计和规划教育等领域的最新成就，探讨当前城市规划工作中面临的一系列热点和难点问题。年会一般由全体大会、专题会议、自由论坛、特别论坛、主题展览和工作会议组成，每年邀请国内外著名的学者作报告，同时在行业内广泛征集论文，通过匿名评审，确保报告的质量和参与程度。

“中国城市规划年会”不同于一般的商业性大会或行业性工作会议，以学术为核心，以学术质量为唯一标尺。由于年会具有学术性强、信息量大、参与度高的特点，年会已经成为一线科技工作者首选创新交流平台。每年的年会吸引了大量专家学者和规划第一线的科技工作者参加，参会代表主要来自各级政府城市规划行政主管部门、城市规划编制单位、大专院校城市规划专业，此外，参会者还包括各级党政负责人员，境外城市规划专业人士等。历届年会分别在杭州、厦门、北京、西安、广州、哈尔滨、大连、天津、重庆、南京、昆明、青岛、海口、贵阳、沈阳举行。

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